Юрий Бугай о самой успешной системной реформе в Украине

Насправді, мені досить важко сказати, що з держзакупівлями відбувалось 2-3 роки тому, тому що розуміння держзакупівель було приблизно ж таке, як і у більшості громадян, які не пов’язані безпосередньо з цими закупівлями. Але сприйняття того, що це — одна з найкорупційнійших сфер державних — воно завжди було. Я до цього працював в одній з найбільших рітейлінгових компаній світу, я пам’ятаю, ми одного разу обговорювали можливості розвитку збільшення продажів, і хтось запропонував ідею взяти участь у державних закупівлях, державних тендерах. Оскільки ми були міжнародною компанією і завжди дотримувались чистих правильних принципів, то ця ідея була досить швидко відкинута тому, що ми розуміли, що брати участь немає сенсу оскільки, в принципі, там все вже вирішено. Особливо у великих закупівлях. І це сприйняття і є описом загального сприйняття ставлення бізнесу до державних закупівель.

Що відбувається з ними зараз? Я до команди Департаменту регулювання державних закупівель приєднався у квітні, але сама реформа почалась одразу після Майдану. Було декілька координаторів цієї реформи — Олександр Стародубцев, Андрій Кучеренко, Христина Гуцалова але у різні моменти розвитку цього проекту велика кількість людей над цим працювала. Втім, вони починали працювати над реформою у березні 2014 року, одразу після Майдану, розуміючи, що з цією сферою треба щось робити, то сприйняття було, що краще в цю сферу не лізти, і це неможливо зробити. Вони все-таки не згодились з ідеєю, що цього не можна зробити і сфокусувалися на розвитку електронної системи закупівель, у значній мірі завдяки допомозі колег з Грузії, тому що були грузинські консультанти, які допомогли зробити успішною реформу в Грузії, і вона добудовувалась на принципі, що всі бачать все у процесі закупівлі, і електронізація у цьому досить сильно допомагає.

Відповідно, ми за мету поставили розвиток електронної системи, яка б давала можливість, в принципі, бачити повний процес закупівлі і бачити як бізнесу, що там відбувається, так і загалом громадянам. Була сформована команда, вони над цим досить довго працювали, і у березні 2015 року відбулась презентація електронної системи закупівель, якась назвалась ProZorro. Олександр Стародубцев згодом, після вже зміни Уряду, був запрошений стати директором Департаменту з регулювання державних закупівель, щоб вже продовжувати цю реформу у тому числі і з боку влади. І цей проект був підтриманий Національною Радою реформ, усіма гілками влади, президентом, Кабінетом Міністрів. Перш за все, громадськими організаціями, тому що навіть з ними тепер є співпраця близька. І зараз він продовжує відбуватися вже на сьогодні у системі електронних закупівель ProZorro, відбуваються торги на більше ніж 3,7 мільярдів гривень, і вже економія, яка досягла на сьогодні на закупівлях більше 300 мільйонів гривень. Це те, що зараз вже є, воно вже працює.

Те, за що ми боремось. За нашими оцінками, якщо у 2014 році закупівлі складали близько 250 мільярдів гривень, то, порівнюючи з іншими країнами, втрати від корупції і обмеженої конкуренції, яка теж-таки викликана корупцією, недовірою бізнесу, що можна виграти чесно, близько 20%. Що означає, що близько 50 мільярдів гривень на рік ми втрачаємо через корупцію і обмежену конкуренцію у сфері державних, або, як вже починаємо називати, публічних, закупівель, тому що це є ідеологія усього, що ми робимо — максимальне відкриття інформації.

Система закупівель як побудована? Є певні закупівлі, які відбуваються згідно з процедурами, які прописані безпосередньо у законі. Це так звані понадпорогові закупівлі. Пороги зараз складають, вже незабаром вони будуть змінені, тому можемо говорити, що на товари та послуги до 200 тисяч гривень, і відповідно все, що до 200 тисяч гривень, воно може відбуватись без процедур, замовник може піти у магазин, купити, що йому необхідно, без проведення дотримання досить жорстких процедур. Є закупівлі, які відбуваються після порогів. І вже закупівлі після порогів досить жорстко регулюються законом: у які терміни мають бути, які правила, умови публікації інформації. Є ця сфера, яка продовжує жити. Те, з чим ми працюємо — це допорогові закупівлі, тому що ми намагаємося протестувати цю систему загалом і підходи, які ми бачимо. Це, перш за все, відкриття інформації, повна прозорість, і ми якраз працюємо з допороговими закупівлями, щоб замовники навчились користуватися, постачальники навчились, щоб побачили ми якийсь зворотній зв’язок. Це — перший поділ.

Якщо ми говоримо про поділи по міністерствах або центральних органах влади, то одним з великих замовників, звичайно, є міністерства оборони, а також Міністерство охорони здоров’я, і все, що пов’язано з цим, є досить великим замовником у цій сфері. Але знов-таки це, якщо ми говоримо про всі закупівлі, от ці 250 мільярдів. Якщо ми говоримо про те, з чим ми працюємо в ProZorro, то зараз найбільшим закупівельником, знову ж таки, є Міністерство оборони за сумою, а за кількістю процедур, наприклад — Міністерство інфраструктури, які вони проводять.

Чому Міністерство оборони? Тому, що ProZorro працює на допорогових закупівлях, які безпосередньо не регулюються законом, і використання цієї системи є добровільним, але у Міністерстві оборони у зв’язку з подіями, які відбуваються, в принципі, є право проводити закупівлі за переговорною процедурою. Тобто вони зустрічаються з постачальником, проводять переговори, домовляються про найнижчу ціну і потім підписують з ними контракт. Коли Волонтерський Десант зайшов у Міністерство оборони, і сфера закупівель, звичайно, для Міністерства оборони була однією з найкритичніших, то задумались над тим, як вже сьогодні спробувати використовувати систему електронних закупівель ProZorro для Міністерства оборони, щоб максимально побороти там корупцію вже сьогодні, знизити ціни на ті товари, які закуповуються, і було прийнято спеціальний наказ.

Оскільки Міністерство оборони знаходиться під дією переговорної процедури, просто було розроблено наказ міністра оборони, який деякі категорії товарів — перш за все, це одяг, харчування, звичайно, техніку ми через ProZorro ще не закуповуємо, але всі інші потреби — там було зобов’язання проводити ці закупівлі через електронну систему закупівель ProZorro, і у результаті цього вже проводилась переговорна процедура.

І оскільки таким чином виходить, що Міністерство оборони є певним винятком, то вони процедури можуть проводити не лише до 100 тисяч, а й на мільйон гривень. І вже сьогодні є економія, яка за підписаними контрактами складає більше 70 мільйонів гривень для Міністерства оборони. Тому у ProZorro Міністерство оборони є найбільшим, але, в принципі, в країні навіть державні підприємства є найбільшими замовниками. Найнайбільшим замовником є «Укрзалізпостач», яке закуповує для усієї української залізниці. У 2014 році його закупівлі складали більше 6% від усіх державних закупівель.

Ця реформа є однією з успішних, якщо говорити чесно, тому що вона відбувається. Навіть ті плани, які були нами проголошені і підтримані Нацрадою реформ, вони більш-менш дотримуються. Іноді з чимось запізнюємось трішки, з чимось раніше вдається з різними речами, тому що крім електронної системи є й інші напрямки, наприклад, дерегуляція або розвиток е-модулів, що дозволяють в онлайн-режимі дивитись за усіма закупівлями кожному бажаючому. То щось пізніше, щось раніше, але перевага цієї реформи заключається у тому, що ми безпосередньо зі сферами інтересів конкретної групи, або конкретної людини, або двох людей безпосередньо не стикаємось. Ми заходимо ніби збоку.

І в принципі, з самого початку реформа не сприймалася серйозно, тому що мало хто вірив у те, що тут можна щось змінити. Розвиваєте свою електронну систему? Ну й розвивайте свою електронну систему. А ми як працювали, так і будемо працювати. Проблеми починають з’являтися тоді, коли люди розуміють, що система змінюється. Тому що якщо раніше два учасника могли прийти на тендер, домовитись, хто його виграє, а хто виграє наступний, наприклад, то зараз, оскільки замовник навіть не знає до початку аукціону, який відбувається в онлайн-режимі, яка кількість учасників аукціону навіть прийшла. І у час відкриття поданих пропозицій учасники теж не бачать один одного, і у них є 2 хвилини на прийняття рішення щодо пониження ціни. Відповідно, якщо є два учасника і прийшли, між собою домовились, поява третього учасника, який знизив ціну, змушує їх якось реагувати. Зазвичай вони починають знижувати ціну, в результаті ми отримуємо досить непоганий результат. Тому зараз розуміння того, що якою б наївною ця реформа не здавалася б, вона стає серйозною.

То ми очікуємо досить скоро, насправді, що буде хвиля опору, хвиля публічного опору. Ми вже іноді помічаємо саботаж. Наприклад, звичайно, що одна з цілей, з якою люди, незгодні з цією реформою і будуть намагатися робити — це довести, що система не працює або вона приносить якісь погані результати. Одним з прикладів є те, що оголошується закупівля, термін на подачу пропозицій є, наприклад, лише один день, і закупівля може бути оголошена на 500, на 300 гривень або й на 50 гривень, якісь 10-20 закупівель оголошуються на 50 гривень. Звичайно, що закупівля не відбувається, і починається крик, шум про те, що ця система не працює, ми не можемо за допомогою неї зробити закупівлі. Напевно, якщо ви закуповуєте на 50 гривень, то небагато постачальників захочуть готувати документи, технічну документацію, поставляти товар і так далі. Тому-таки навіть на дрібному рівні з’являється опір. Ми очікуємо, що скоро може бути і більший опір.

У цьому випадку нам дійсно пощастило, тому що Міністерство економіки, включаючи міністра і заступника міністра, які безпосередньо курують цю реформу є просто неймовірними людьми, які підтримують цю реформу і допомагають, і просувають, і пояснюють, і підтримують. Також, Адміністрація Президента, звичайно, Національна Рада реформ, Дмитро Шимків — це, до речі, була його ідея спробувати використовувати ProZorro на допорогових закупівлях. Загалом, Кабінет Міністрів і Національна Рада реформ, і Адміністрація Президента підтримують. Верховна Рада — таки ж залежить від, напевно, фракцій депутатів, я менше з цим працюю, це якраз безпосередня відповідальність Максима Нєфьодова, але там теж підтримка є. Загалом підтримка центральних органів влади є, міжнародних організацій — є. І ключове для нас, що недержавні громадські організації це підтримують тому, що навіть зараз ProZorro офіційно знаходиться у власності Transparency International — найбільшої антикорупційної організації світу. Цьому було декілька причин. Одна з ключових — що від самого початку ціль була мати повну прозорість у самому запуску організації цієї системи. Тому головним є, що є підтримка недержавних громадських організацій.

Зараз ми вже знаходимося у фінальній стадії запуску проекту нового закону — «Закону про публічні закупівлі». Ми вирішили зробити закон про публічні закупівлі, що є нормальною міжнародною практикою, і зараз триває над ним робота активна. Найближчим часом ми вже його запустимо. Вже було закрите громадське обговорення, зараз ми його будемо пускати у більш широке обговорення, запускати на погодження з іншими органами влади і мета — прийняти цей закон до кінця року. Одночасно відбувається розвиток електронної системи, тому що воно зараз працює лише на мінімальні функції, з мінімальним функціоналом, і є значна частина доопрацювань, які треба зробити до кінця року. Це є дві ключові речі, щоб ми з 1 січня почали поступовий перехід на електронну систему закупівель, і ми плануємо до кінця 16-го року вже всі закупівлі перевести в електронний формат.

Звичайно, при цьому відбувається постійне навчання замовників і постачальників у різних регіонах, різними, насправді, способами — і в онлайновому, і у безпосередній присутності, щоб ще до початку запуску системи вони вже знали, як нею користуватися. Тому що у Міністерства економіки є три ключові сфери, три фокуси — це дерегуляція, це реформа державних закупівель, публічних закупівель і приватизація державних підприємств. І звичайно, що ця реформа безпосередньо пов’язана з дерегуляцією: одночасно з електронізацією ми вводимо деякі норми, які дозволяють бізнесу легше брати участь, скасовуючи довідки, даючи можливість, наприклад, лише потенційному переможцю їх давати. Не всім учасникам з самого початку йти і давати, а потенційному переможцю надавати довідки. Ми також займаємося інтеграцією інформації з реєстрів, щоб у нас була логіка, та інформація, яка є у держави. Приватний підприємець не має йти до держави, збирати цю інформацію і знову тій же самій державі приносити. Держава сама з собою має давати лад. Тобто такі речі дерегуляційні є, і звичайно, що вони є частиною дерегуляційного загального напрямку. Що стосується приватизації, то, звичайно, ми безпосередньо не впливаємо на цю реформу, але закупівлі будуть результатом приватизації, бо ми сподіваємось, що будуть згодом зменшуватись як такі. Тому що держзакупівлі проводять не лише бюджетні установи, а й державні підприємства, які мають певні монополістичні права, які, в принципі, визначені їм державою, і разом з приватизацією також вони будуть зменшуватись.

Якщо про паливо, то Міністерство оборони вже закуповує паливо, і у нас вперше в історії виграють нові постачальники. Якщо ми говоримо про газ… ProZorro зараз працює лише з однією процедурою — це аукціон на пониження. В законі про публічні закупівлі вже буде три процедури. Перша процедура — це відкриті торги з аукціоном на пониження лише за ціною або за ціною і іншими неціновими критеріями.

Тобто це вже розширення цієї процедури, з’являється конкурентний діалог, що є європейською процедурою, він нагадує деякі попередні процедури, які були в Україні, і переговорна процедура. Газ, наприклад, зараз закуповують в основному за переговорною процедурою. Тому там такого аукціону на пониження немає, відповідно, вся інформація буде в онлайні публікуватися, але там аукціону не буде відбуватися. Тому жодних проблем з закупівлею через систему ProZorro в новому вигляді взагалі не буде. Питання виникає, що одночасно з реформами, які ми робимо, відбувається реформа і інших галузей. В тому числі, демонополізація ринків постачання енергоносіїв. І вже тоді, ми сподіваємось, що там буде така ж сама конкуренція за постачання того ж газу. Але спочатку, звичайно, має бути повністю демонополізована та сфера. Тому це був переговорний процес або на тих самих умовах, жодних проблем з закупівлею онлайн, наприклад, я не бачу.

50 мільярдів гривень на рік або більше 200 мільярдів доларів — це щось велике, чи невелике, з вашої точки зору? Мені здається, що це великий шматок, за який ми говоримо. Сьогодні вже є 300 мільйонів на пілотній одній процедурі, на 1,5 відсотках закупівель, які проведені через систему ProZorro. Тобто ми можемо сказати, знову ж таки, по Міністерству оборони — там вже більше 70 мільйонів. Неллі Стельмах нещодавно видавала результати, публікувала, що по закритих договорах — ці 70 мільйонів гривень, які вже сьогодні нам не треба просити у донорів, нам не треба брати позики на те, що ми маємо, на жаль, часто робити, але це гроші, які вже є в державі, за ними не треба нікуди йти, ми їх просто втрачаємо щодня. Ми щодня втрачаємо більше 130 мільйонів гривень без реформи. Мені здається, це великий шматок, за який треба боротися. І це одна з найскладніших реформ, насправді.

При тому, що українська система зараз розвивається, вона ж не є лише якоюсь новою або особливою для України, бо вона є унікальною у світі. За нами вже слідкують інші країни для можливої імплементації, тому що подібної логіки у світі немає. Вона крім цього ще написана на так званому відкритому коді, і вона не належить нікому. Відповідно, завтра так зможе робити будь-яка країна — а буде перехід до електронізації електронних систем закупівлі. Європейський Союз на подачу пропозицій в електронній формі має перейти до кінця 2018 року. Мали до кінця 16-го, а зараз перенесли до кінця 18-го року. Країни будуть переходити, і їм потрібна буде, в тому числі, модель. Тому ми тут, з одного боку, вже можемо економити гроші, які є в державі, які ми щодня втрачаємо. А, з іншого боку, ми показуємо світу, що ми готові не тільки щось брати, ми готові давати додаткову цінність вам. Дивіться, слідкуйте, імплементуйте, беріть, тому що це — відкритий код.

По-перше, у нас є гарна суміш співробітників, які працювали раніше, і є гарна суміш нових людей. Знаєте, коли я собі говорив в житті, що, напевно, ніколи не буду чиновником, і відповідне ставлення до чиновників було, то коли я прийшов в міністерство, я зрозумів, що там якраз експертиза дуже часто знаходиться саме в центральних органах… Ну взагалі у владі, серед чиновників. Ці люди дуже добре знають процедури, вони знають закони, вони знають, як це все пов’язано, вони знають історію, як все це розвивалося, вони є гарними експертами. Я думаю, що насправді найкраща експертиза по закупівлях і знаходиться зараз в департаменті. Є частина нової команди. У частини нової команди до нашого приходу було або нуль або дуже близько до нуля знань про закупівлі як такі. В нас було бажання неймовірне це змінити, реформувати і звичайно, що у нас є бізнес-минуле, в якому ти маєш робити, ти ставиш ціль, і ти до неї йдеш. Якщо виникають якісь обставини, перешкоди — питання в тому, як ти їх долаєш. Оця суміш, вона, в принципі, є, з одного боку, досить не поганою.

Якщо сказати про команду, яка зараз є, я думаю, що вона є просто неймовірною. Там є драйв, там є бажання, там є підтримка. Звичайно, проблема, яку досить важко все ж-таки нашому суспільству доносити, що там немає фінансування грошей, і це зараз не є сталим, тому що більшість з нас працює на заощадження, які у нас були. Але всі інші речі, які необхідні, вони є. При тому, що підтримка абсолютна з різних рівнів — від рівня, на якому ми працюємо, до замміністра, міністра. І зараз, в принципі, зникла культура звертання на «ви», майже зникла культура телефонування через секретаря на секретаря. В принципі, директор департаменту зараз вже й секретаря не має. Ти можеш спокійно писати у вайбері, у фейсбуці, смскою просити допомогу або підтримку. Стара частина команди дивується, як, проте, швидко документи проходять через міністра, бо міністр немає тої кіпи паперів, як було. Тобто ці зміни є, драйв просто дуже неймовірний.