Дмитрий Лубкин. Что такое децентрализация?

Что такое децентрализация и что предполагает соответствующая реформа? В чем проблемные моменты данной реформы?

Сегодня я хочу поговорить о страшной вещи, которая называется децентрализация, о которой все говорят, но никто в этом ничего не понимает. Даже те, кто принимает эти законы, все равно ничего не понимают. Вот такая вот наша история.

Любой чиновник заинтересован в том, чтобы реформа происходила таким образом, чтобы было много шума, но ничего не происходило. То есть его полномочия бы увеличились, а ответственность уменьшалась. Это вполне нормальное состояние для любого чиновника, который занимает государственную должность.

Изначально децентрализация придумывалась, как способ передачи людям полномочий на места, чтобы передать им именно те полномочия, которые они могут выполнить, чтобы наверх уходило только то, что люди сами, скажем, в громаде сделать не могут. И процесс децентрализации, и вся эта реформа – достаточно сложный и длинный процесс, который в Польше занял больше десяти лет, например. При том, что польский менталитет от нашего отличается очень сильно и люди там достаточно самостоятельные. То, что у нас называют децентрализацией и то, что прописано у нас в Конституции – это вещь довольно странная. Во-первых, там нет самого главного – нет той основы, ради которой делается эта децентрализация. То есть не прописаны громады. Не прописаны функции, и не понятно, чем люди будут заниматься на местах. То есть вся эта реформа прописана сверху вниз. То есть децентрализация с точки зрения прописанной в Конституции – это перераспределение денег и создание таких удельных княжеств фактически. Часть полномочий сверху передается чиновнику на уровне области, и он уже является фактически полновластным хозяином области и начинает распределять деньги и решать какие-то проблемы. А децентрализация и сама передача системы самоуправления людям на местах, она, на самом деле, не происходит.

Плюс ко всему то, что записано в Конституции системой префектов – оно тоже несколько непонятно. Потому что нет закона о префектах, то есть функции префектов не прописаны. То есть, по большому счету, приняв закон, можно наделить его любыми функциями абсолютно. Вещь совершенно непредсказуемая. Мы совершенно не знаем, что будет в законе о префектах и какими полномочиями его наделят. То есть он может быть, с одной стороны, либо пешкой, человеком, который ничего не решает, что может только следить за исполнением законов, потом подавать в прокуратуру и суд ну и приостанавливать временно действия администрации. Либо, если прописать закон по-другому, он окажется всевластным владельцем целой области. То есть он своим решением сможет останавливать решение местной власти, принимать на себя полномочия и руководить областью, как ему нравится. То есть опасность еще одна в том, что если прописать закон таким образом, что он будет являться фактически главным представителем государства в этом в регионе, то, например, вопрос отделения Донецкой и Луганской области или Харьковской – это чисто технический вопрос, и переход их под Россию. Если там будет стоять префект, в котором будет заинтересован, например, Путин или люди, которые заинтересованы в том, чтобы область ушла. То есть, как он может пресекать сепаратистские настроения, так он может и подпитывать их своей работой. Опять же, все зависит от того, какой будет принят закон. Сейчас мы не знаем, какой закон разрабатывается, мы не знаем, что в нем будет прописано и конечный итог, что мы получим. Но, опять же, самое опасное в том, что нет реальных рычагов местного самоуправления, нет возможности людям влиять на ситуацию. То есть это недоцентрализация, по большому счету.

В Польше программа была прописана, как я сказал, на 10 лет, постепенно создавались новые территориальные единицы, создавались местные самоуправления. Когда им передавались постепенно права, они учились управлять общим майном, учились создавать общины, в них жить и взаимодействовать между собой. И только постепенно они перешли, собственно, к той модели, которая сейчас в Польше и существует.

Разные системы государства, они по-разному и устроены. Но для нас было бы, конечно, лучше, чтобы префект выполнял функции достаточного контроля исполнения законов, то есть мог в крайних случаях каким-то образом приостанавливать действие закона. А так основную функцию передал судам или прокуратуре. Но, опять же, в нашей ситуации есть еще одна вещь – нереформированная прокуратура и нереформированные суды – это источник коррупции, и префект, договорившись с судом и прокуратурой, опять же, может принимать сам, например, незаконное решение. У нас нет доверия к судам, нет доверия к прокуратуре. То есть получается, что мы ни одну из реформ, которые проводятся, не можем рассматривать в отрыве от всех остальных. Если мы проведем одну реформу, например, сделаем хорошую полицию, все их любят, они красивые бегают, но нереформированный суд, нреформированная прокуратура, низкая зарплата, и полиция через полгода превратится в ту же самую милицию, какая у нас и была. То есть самые лучшие – уйдут. Если человек видит, что он задерживает преступника, передает его в прокуратуру, а прокуратура его отпускает, мы получим все то же самое что и было.

Согласно реформе, громада – такого субъекта в законе фактически нет. То есть они есть как таковые, называются «территориальные громады», но какие-то функции у них не прописаны. Местное самоуправление рассматривается сверху где-то на уровне области или крупного города, а более мелкие образования особо не прописаны. Финансовая же децентрализация, она, опять же, то, что понимают наши чиновники – это… как у нас сейчас устроен бюджет? Все деньги, которые собираются в местный бюджет – у нас есть налоги двух видов: местные и общегосударственные. Общегосударственные идут на общий счет, местные – они теоретически должны оставаться в местном, но они поступают на казначейские счета, уходят в государство, а потом они перераспределяются вниз. Это такой всю жизнь был рычаг держать местных чиновников и даже мэров, и все бюджеты шли через глав администраций. И, соответственно, это был такой крючок, на котором держалось все.

На сегодняшний день система, на самом деле, не поменялась особенно. Для того, чтобы она поменялась, формирование бюджетов должно идти снизу вверх, то есть, скажем, на уровне области деньги собрать – они тут же и потратились. То есть они не должны переходить вверх, а деньги для центрального бюджета должны собираться отдельно и, соответственно, идти на какие-то расходы. Это должна быть понятная структура, как платежей, так и расходов. В таком случае мы что-то можем понять. Если этого не будет, это опять будет черная дыра, некое государство, которое грабит людей, собирает деньги и тратит их так, как им это нравится.

В законе прописана, опять же, интересная штука, что местные громады имеют право вводить собственные налоги, что в унитарном государстве является нонсенсом. Не может местная громада вводить новый, если у нас унитарное государство. Сам перечень налогов создается на уровне закона, на уровне Верховной Рады. Нижестоящие могут только понижать ставку этих налогов или увеличивать. Таким образом, то есть понижая ставку, ты привлекаешь к себе инвестора теоретически. Насколько это будет на практике? Когда громада не распоряжается собственной землей… На сегодняшний день, например, даже киевская городская власть… Чем, например, распоряжается киевский Киевсовет? Он может сделать что? Отвести землю под стройку, разрешить установку МАФов, разрешить установку щита и распределить деньги, которые, опять же, пришли сверху. Все. Никаких других функций у нынешней власти, собственно, местной не существует. Ты не можешь улучшить привлекательность региона каким-то образом. Потому что налоговая служба она ж все равно централизованная, и налоговый инспектор, налоговый полицейский или милиционер налоговый все равно придет от центральной власти, и ты не защитишь своего инвестора. Поэтому тут есть проблема большая.

Между двумя понятиями чисто юридически разница, казалось бы, небольшая, но зависит от функций, передаваемых вниз. То есть если федерализация, тогда местный орган, который составляет штат, провинцию, он принимает законы, он на своей территории устанавливает налоги, он может совершать массу действий, которые не противоречат общему закону, но в достаточной степени самостоятельность и возможность, в том числе, формально – даже в России субъект федерации может выйти из федерации, приняв закон.

Децентрализация в унитарном государстве предполагает, что основная часть законодательства принимается на верхнем уровне, и законы на более низких уровнях не принимаются. Они могут принимать только правила, постановления, распоряжения. То есть никаких постановлений, которые имеют силу закона, естественно, более нижестоящие уровни принимать не могут. У префекта не должно быть возможности сделать что-то по своему усмотрению. То есть весь функционал его действий должен быть прописан в законе. И он не должен выходить дальше своих полномочий, которые у него прописаны. Только в этом случае мы получим человека, который действительно следит за выполнением законов на местном уровне. Хотя, с другой стороны, это дублирование полномочий прокуратуры.

Громада должна получить в свою собственность, например, землю, на которой она находится, получить возможность самостоятельно формировать собственный бюджет, получить возможность управлять на этой территории всеми вещами, которые они могут сами. В первую очередь, финансовое обеспечение. Это, казалось бы, такие мелкие вещи, но на которые сейчас денег не хватает, и объяснить людям, что они сами должны, например, вывозить мусор, следить за чистотой, сажать цветочки, прокладывать дорожки внутри своей громады за свой счет – это достаточно сложно. И это процесс, которому людей надо учить. Вот это – твое, вот ты должен этим заниматься, ты ответственен за то, что происходит вокруг тебя. И люди начинают учиться, появляется стимул быть хозяином на своей земле, рядом со своим домом. И от этого уже растет потом наверх все. То есть сама громада должна принимать решения, нужен ли им садик детский или нет, будут там оплаты, или вся громада сбрасывается на то, чтобы все дети ходили в этот детский сад. Громада на своем уровне должна иметь возможность содержать школу. Но, опять же, если мы говорим, что громада все это делает, то, соответственно, и налоги, которые платятся наверх, они должны учитывать налоги, то есть все эти деньги должны оставаться внизу, а не уходить на налоги. То есть громада – это первый этап к тому, чтобы люди учились быть самостоятельными, люди учились быть хозяевами, учились быть ответственными за себя, за свою жизнь, за жизнь вокруг себя. Это тот путь, который все равно надо пройти. Активные люди в каждой области, в каждом районе, в каждом микрорайоне должны пытаться делать что-то, чтобы менять жизнь вокруг себя к лучшему. Не бояться брать на себя ответственность, не бояться заниматься делами, которые, казалось бы, их не касаются. Другого нет варианта. Просто начинать чувствовать себя хозяевами своей земли.

Децентрализация – это частные случаи взаимодействия между людьми. То, что, на самом деле, каждый человек, каждая личность, мы объединяемся в семьи для того, чтобы каким-то образом жить вместе, и нам было жить легче. Мы объединяемся в ОСББ для того, чтобы отстаивать права своего дома. Мы должны объединяться в территориальные или «місцеві» громады, которые будут отстаивать и делать жизнь лучше и красивее вокруг дома. А громады, соответственно, могут объединяться в более крупные объединения людей, которые, взаимодействуя друг с другом, делают жизнь хорошей еще на более высоком уровне. То есть для человека важно, чтобы жизнь шла от него, а для чиновника важно, чтобы жизнь шла от него. То есть в таком случае, когда человек самостоятельный, ему не нужен чиновник, ему не нужна вся эта структура государства, которая надстройка над ним. Когда он принимает ответственность за свою жизнь на себя, ответственность за жизнь своей семьи, ответственность за жизнь людей, которые живут рядом с ним, то оказывается, что очень многие функции государства просто не нужны. То есть то, что внушалось всю жизнь, что мы вас защищаем, мы вам делаем, оно оказывается не нужным. И Майдан, мы все время к нему возвращаемся, это действительно форма самоорганизации. Это вот тот пример, из которого может вырасти ритмы новое общество. В принципе, оно и растет ведь. Каждый новый майдан – он все более массовый, все более самоорганизованный. Если в девяностом году – это были студенты, в 2004-м году количество людей было одно, в 2014-м, соответственно, гораздо больше. Но вот это ростки нового, которые постепенно прорастают сквозь асфальт и разбивают прошлую жизнь.

Конечно, если бы там, в начале девяностых годов, страна бы пошла на шоковую терапию, и в целом все – каждый занимается своим делом, то, естественно, мы уже были бы совсем в другой стране. Просто каждый брал бы ровно столько ответственности, сколько он может унести. Мы ж все время учимся, учимся каждый раз каким-то новым вещам, осваиваем новые навыки. В 2004 году людям показалось, что все, мы привели нужную власть, теперь она сделает за нас все, что нужно. И все разошлись по домам заниматься своими делами. После Революции Гидности, соответственно, часть народа уже по домам не разошлась, общественные организации, все равно происходит давление, часть людей осталась, фактически, на Майдане. То есть не на самом Майдане, а на Майдане ментальном продолжают давление на власть в тех местах, где это получается. И людей уже больше. Следующий раз – будет еще больше. Вполне естественный процесс. Плюс меняется поколение. Нынешние восемнадцатилетние непохожи на нынешних тридцатилетних, они совершенно другие. Мы пошли естественным путем, медленным естественным путем без революции. Естественно, что мы пошли путем без революции, совершая каждый раз восстания одно за другим. Все более массовые и массовые. Видимо, это наш такой путь особый.