Диалог. Марк Савчук и Дмитрий Боярчук. Госбюджет: краткий ликбез.

М.С. Добрый вечер, Дмитрий, мы сегодня с вами поговорим о бюджете. Первый вопрос: что такое бюджет и как его принимают у нас в Украине.

Д.Б. Бюджет – это, собственно, люди сбрасываются своими налогами, небольшими взносами. Они приходят в магазин, покупают товар, 20% стоимости этого товара – это налог, магазин их берет, как бы собирает, являясь налоговым агентом и относят их в бюджет. Бюджетом распоряжается чиновник, который решает, куда эти собранные деньги отнести и на что потратить. Как он принимается – есть Бюджетный кодекс, который четко описывает процедуру, как это все происходит. Где-то к маю должна быть принята Бюджетная резолюция, в Украине ее практическая ценность, к сожалению, небольшая, но по идее, она должна рассказывать о том, какой будет бюджет, какой в нем дефицит, какие приоритеты и, вообще, на что будет ориентироваться. У нас это пока что упражнения, которые ни к чему не приводят и очень часто, даже если серьезные проблемы, где-то политические, очень часто забывают его принимать. Так было несколько последних лет. К 15 сентября нужно подавать бюджет, за Бюджетным кодексом, это происходит не всегда настолько оперативно, в принципе, пытаются это выполнять, иногда выполняют это очень символично. Подается бюджет и тут же забирается.

М.С. А что значит забирается?

Д.Б. Это означает, что по процедуре якобы он был подан, но тут же был отозван. Формально выполняется процедура, но с бюджетом вы не можете работать. Почему 15 сентября, чтобы было еще много месяцев, несколько месяцев до того, как он будет полностью голосоваться. Поскольку бюджет каждый раз – это пакет разных сюрпризов для всех, чтобы процесс принятия не был настолько нервным, его, как правило, затягивают до Рождественских каникул, и когда у депутатов уже билеты куплены, уже нужно лететь, всем говорят: «Нужно принимать бюджет, потому что, если не принимаете, вы никуда не едете». Естественно, у всех 400 депутатов возникает моральная дилемма, они говорят: «Да ну его» и, как правило, голосуют.

М.С. Понятно, а по-правильному должно быть, что, мы вернемся к Бюджетной резолюции. Бюджетная резолюция, в общем, описывает какую-то конкретику, допустим, в нашем, 5% ВВП должно быть потрачено на оборону. Вот такие bullet point выписываются, а потом, к 15 сентября подается первый draft бюджета, в котором говорится: окей, Минфин поработал, вот наша работа, мы считаем, что бюджет мы наполним вот так, а потратим вот так. Да?

Д.Б. Да.

М.С. Что происходит после 15 сентября, если все нормально сработало?

Д.Б. До 20 октября – первое чтение, до 20 ноября – второе чтение и до 1 декабря должен быть проголосован бюджет. Это по-нормальному. Все должны видеть, что процесс прозрачный, все обсуждается, все решается. Несколько месяцев, по сути, это все идет.

М.С. Давайте тогда просимулируем небольшую ситуацию, что если у нас конец декабря, ночь в Верховной Раде провели депутаты, и все равно не проголосовали бюджет. Начался первый день нового года 1 января, бюджета еще нет. Что происходит? Наверняка же прописаны какие-то условия, которые позволяют работать стране в таких условиях.

Д.Б. Бюджетный кодекс на этот случай говорит, что режим «одна двенадцатая» расходов прошлого года. Был бюджет прошлого года, допустим 100 миллиардов, под 700 миллиардов сейчас, соответственно, тратится одна двенадцатая того, что было запланировано на прошлый год. Это, в принципе, разрешает бюджетным процессам продолжаться, но очень часто нужны коррективы на ценовую динамику, нужны коррективы на новые приоритеты, это дает возможность работать, но очень неудобно.

М.С. Понятно. А что касается бюджета 2017 года, какая у него ситуация, просто у нас уже октябрь, первый этап мы прошли, 15 сентября.

Д.Б. Честно говоря, за последние несколько лет, это, наверное, самый спокойный бюджетный процесс, который происходит.

М.С. Все пока что идет по срокам.

Д.Б. Да, его подали 15 сентября. В бюджете нет никаких сюрпризов, многие даже возмутились, что это как под копирку с прошлого года, просто какие-то негативы выбросили. Нет больших квази фискальных обязательств, как субсидирование «Нефтегаза», дофинансирование, докапитализация банков, докапитализация Фонда гарантирования вкладов – этого всего уже нет. Просто бюджет как бюджет, с небольшим дефицитом…

М.С. Три процента.

Д.Б. Даже немного скучный, обычный бюджет, не за что его разнести в пух и прах. Основная критика насчет реалистичности доходной части. Я бы сказал, что то, что мы прогнозируем, оно где-то более-менее, наши эксперты прогнозируют, оно более-менее в том диапазоне.

М.С. Вы перешли к доходной части, давайте на этом и остановимся, потому что второй вопрос у нас – это то, что бюджет состоит из доходной части и расходной части. Давайте поговорим, за счет чего мы будем жить, в основном, и на что мы будем это тратить.

Д.Б. У нас есть пять основных источников дохода – это НДС, это налог на доходы физических лиц, это налог на прибыль предприятия, акцизы, арендная плата, я пять сказал, но, наверное, шесть – это импортные пошлины. Они дают 80% всех доходов бюджета. Есть еще другие, собственные доходы бюджетных учреждений – это включает, как предоставление определенных услуг, это и плата за обучение в университетах дает значительную часть. В последнее время доходы еще включали в себя так называемую прибыль НБУ, она всегда была, это даже не прибыль, это разница между операционными доходами и операционными расходами Национального банка. Просто в последние годы – 2014, 2015, 2016 – это были просто сумасшедшие цифры. В прошлом году это был 61 миллиард, в этом 38, это доходы НБУ от эмиссии и от инфляции, девальвации, это такое следствие.

М.С. Понятно. Давайте мы сконцентрируемся, наверное, на первых двух – трех, какие самые большие доходные части бюджета.

Д.Б. Это НДС.

М.С. А в процентном выражении сколько?

Д.Б. Это около 10%, если я правильно помню, НДС.

М.С. А сколько всего доходная часть?

Д.Б. Доходная часть около 600 миллиардов, я соврал, не 10%. НДС – это около 200 миллиардов, а доходная часть около 600.

М.С. Получается около 30% НДС дает доходной части бюджета. Хорошо, давайте перейдем, в принципе, на расходную часть, на что мы в основном тратим, тоже основных 60 – 70% хватит, это две – три, наверное, какие-то большие.

Д.Б. Основное – это социалка. Это субсидии Пенсионному фонду, есть доходы Пенсионного фонда от Единого социального взноса, который мы платим с официальных зарплат, если зарплата официальная и есть дотации из центрального бюджета. Если бюджет Пенсионного фонда около 250 миллиардов, то дотация – это 150, собственные доходы – это 100. Это социальная защита, это разного рода программы, большая программа помощи при рождении ребенка, все, что этого касается. Здравоохранение, образование. Эта социалка, она съедает около 50% бюджета.

М.С. Понятно.

Д.Б. Где-то 12% – это обслуживание долга. Оборона и правопорядок.

М.С. 5%, если я не ошибаюсь.

Д.Б. Это 5% ВВП.

М.С. Ну да, тут, кстати, вы подметили, что ВВП – это одно, а расходная часть – это другое.

Д.Б. Это, наверное, как бы основные расходы.

М.С. Расходная часть сколько примерно составляет?

Д.Б. Это где-то 750 миллиардов.

М.С. Понятно, спасибо. Теперь давайте пройдемся по долгу. Получается, когда у страны больше трат, чем она зарабатывает, она занимает.

Д.Б. Живет в долг.

М.С. Абсолютно верно. Как страна может жить в долг, какими путями она может брать взаймы или финансировать свой дефицит?

Д.Б. Это является финансированием дефицита, на самом деле. Это дефицит, дефицит превращается в накопление долга. По сути, есть три источника – это внешнее заимствование, это внутреннее заимствование и это приватизация. С приватизацией у нас все плохо последние несколько лет, я думаю, причины объяснять не надо. С внутренними заимствованиями у нас, как правило, основной донор, это Национальный банк. Откуда у него берутся доходы, Национальный банк печатает деньги, покупает за эти напечатанные деньги, за эмиссию, эмитированные деньги обязательства государства, государство платит за это процент и Нацбанк зарабатывает. Потом это все, естественно, возвращается в бюджет. Собственно, внешнее заимствование – это евро бонды, это какие-то еврокомиссии, по идее, по-хорошему, это должно быть заимствование на рынке.

М.С. Мы сейчас работаем с МВФ.

Д.Б. С нами, с такими, скажем, инвалидными экономиками, как наша, работает МВФ, работает Мировой банк, по сути, только политические кредитования или евро боны под гарантию какого-то государства, как

М.С. США

Д.Б. Недавно были размещения одного миллиарда евро бондов.

М.С. Поскольку мы, в основном, не занимаем на рынке внешнем, у нас не проходит приватизация, в основном, что у нас получается, происходит – это государство выпускает облигации, которые потом через коммерческие банки покупает Нацбанк, просто печатая деньги, и такое финансирование бюджета очень влияет на инфляцию. Правильно, потому что это печатание денег.

Д.Б. Все зависит от масштаба, в последнее время этой схемой уже Нацбанк не пользуется, можно сказать, с начала этого года мы этого не видим. В принципе, коммерческие банки уже после того, что они пережили, возвращаются к жизни, они уже более-менее интересуются даже государственным долгом.

М.С. Не просто купить-продать НБУ, а теперь просто купить самим и держать их у себя.

Д.Б. Да.

М.С. Нужно, наверное, просто сказать, что Нацбанк не имеет права, насколько я знаю, покупать напрямую у Минфина, сначала должен купить коммерческий, а потом они покупают у коммерческих банков.

Д.Б. Да. Напрямую запрещено, но в конечном итоге основные, во всяком случае, 2014 – 2015 год, это были покупки со стороны Национального банка. Даже можно сказать, что, я думаю, вы помните девальвационный шок 2015 года, там был большой навес именно вот этих покупок. Покупал Нацбанк очень много, эмитировал гривны для того, чтобы покупать. В принципе, есть основания предполагать, что вот этот девальвационный шок начала 2015 года был спровоцирован.

М.С. Огромной эмиссией денег для финансирования государственного бюджета.

Д.Б. Самое интересное, что после вот этого всплеска курс вернулся с 35 до 25 – 26 и на этом все успокоилось. Это было явное проявление того, что всплеск пришел не совсем от валютного рынка, не совсем от валютных операций.

М.С. А от массового финансирования дефицита. Ясно. А какая у нас сейчас ситуация с государственным долгом? Людей, я думаю, будет интересовать последний год и небольшая его проекция на год – два вперед.

Д.Б. Ситуация следующая: в долларах у нас долг сокращается, он был где-то 70 миллиардов, сейчас 66, а в гривнах он растет, потому что стоимость этих долларов в гривневом эквиваленте – совсем другое. По отношению к ВВП долг остается где-то на уровне 80% ВВП плюс-минус.

М.С. А какие прогнозы – он будет расти, будет на уровне или будет падать потихоньку? Какой прогноз на ближайшее время, скажем три года?

Д.Б. Прогноз приблизительно такой: если нам будут давать в долг страны по типу МВФ, он будет чуть-чуть повышаться, но не намного, 82 – 83% ВВП. Судя по тому, как мы выполняем условия, я думаю, что нам давать не будут очень много. Кроме того, растет ВВП номинальный и если мы не будем активно брать в долг, то постепенно, именно по отношению к ВВП, этот долг будет падать.

М.С. Понятно. Но, если смотреть на бюджет 2017, то там довольно консервативно подошли к дефициту – упал с 3,7% до 3%, дефицит уменьшается.

Д.Б. Дефицит уменьшается, но ожидается, что долг чуть-чуть поднимется где-то до 85%. Это не критично, но пока что ожидания такие, что он будет по чуть-чуть расти. Но, опять же, если возвращаться к прогнозам нынешнего года, были ожидания очень больших заимствований, у нас было заимствование от МВФ в несколько траншей, заимствование от Евросоюза, но этого не произошло. В принципе, мы расстроены, но…

М.С. Мы и меньше заняли.

Д.Б. С другой стороны, меньше заняли и статистика по долгу, она более приятная, чем ожидалась.

М.С. Понятно. Наверное, последний вопрос – какие практики может использовать Министерство финансов для того, чтобы сбалансировать свои бюджеты для того, чтобы поправить свои госфинансы?

Д.Б. В принципе, три основных инструмента – это расширять налоговую базу или увеличивать налоги, работа со своей доходной стороной, упразднение каких-то льгот. Введение, расширение налогов, как, например, налог на имущество – вот такие практики. Повышение акцизов. Второе – это работать с эффективностью расходов, у нас очень большая неэффективность расходов. Как правило, Министерство финансов включает рычаг увеличить – уменьшить, улучшить именно качество.

М.С. Он очень топорный, типа «Давайте уменьшим расходы», – окей, везде по минус 10% и поехали. Но это плохая практика.

Д.Б. Кстати, Прозоро – это яркий пример того, как можно улучшать эффективность расходной части. В силу более эффективных тендеров и меньшей коррупции. В частности, история с децентрализацией, когда большая часть денег была передана нами на места и просто местные власти начали в три – четыре раза делать дешевле дороги. Если раньше это шло через «Укравтодор», а «Укравтодор» через посредников нанимал исполнителей, то сейчас местная власть напрямую идет к исполнителям и это получается более дешевле и лучше. Это еще один пример, как можно эффективно использовать эти деньги.

М.С. Вы говорили, что три способа, а назвали только два пока – работа по доходной части, работа по расходной и…

Д.Б. Собственно, работать с приватизацией. Мы же говорим об улучшении финансовой составляющей, у нас есть приватизация, но это временный ресурс, но у нас почему-то очень плохо идет.